为贯彻《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020）》、《湖北省农村扶贫开发纲要（2011-2020）》，确保我市2020年前基本消除绝对贫困现象，加快我市革命老区、贫困地区发展步伐，全面建设小康社会，特制定本纲要。序言　　（一）扶贫开发是我市跨越发展的前提和基础。我市自20世纪80年代中期开展扶贫开发工作以来，农村贫困现象明显缓解。多年来，市委、市政府始终把扶贫开发作为事关荆门经济和社会发展全局的任务之一，带领全市各级各部门不懈努力，奋勇拼搏，我市扶贫攻坚取得巨大成效，实现了“三增一减”的扶贫目标。即扶贫投入不断增大，上个十年全市共投入老区建设和扶贫资金3.8亿元；贫困地区人均收入快速增长，到2010年底，全市贫困村人均收入由2005年底的998元增加到2010年的3741元；基础建设速度明显增快，贫困村道路、通讯、饮水、广播电视、学校、卫生院（室）以及水利设施等问题得到基本解决；贫困人口大幅减少，到2010年底，贫困人口减少到9.5万人，比2005年降低了57%。扶贫开发不仅解决了大多数人的温饱问题，也为全市经济社会发展夯实了基础。

　　2011-2020年，是我市跨越发展的关键时期，扶贫开发工作也面临着国家和省大幅度增加扶贫投入、插花贫困地区扶贫开发工作受到更大关注、更多贫困乡镇将被纳入新一轮扶贫开发范围的良好机遇。同时，我市加快“中国农谷”建设，现代农业和新农村建设必将得到更大的发展，也为扶贫开发工作提供了良好条件。但是，我市扶贫工作面临的形势仍然严峻。目前我市只有10个老区乡镇、10个贫困乡镇得到中央、省重点扶持，其他贫困乡镇没有纳入扶持范畴。贫困人口数量较大，2010年我市建档立卡的贫困人口有19.3万人。老区、移民区、偏远山区贫困人口集中，致贫返贫因素多，脱贫难度大。市、县（市、区）财政困难，项目配套资金不足等问题依然存在。我们一定要充分认识扶贫开发的长期性、复杂性和艰巨性，切实把握机遇，审时度势，巩固脱贫成效，加快扶贫步伐，为我市跨越发展，全面建设小康社会打下坚实的基础。

　　一、总体要求

　　（二）指导思想。高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，把扶贫开发作为统筹城乡发展、保障和改善民生、建设社会主义新农村、构建和谐社会的重要内容，坚持国家的各项扶贫政策，坚持开发式扶贫方针，以提高贫困人口生活水平和增加贫困人口收入为中心，突出工作重点，紧紧围绕整村推进、产业化扶贫、扶贫到户、雨露计划等工作，统筹规划，强化措施，狠抓落实，推动全市扶贫开发工作持续、健康发展。

　　（三）工作方针。坚持开发式扶贫方针，把扶贫开发、加快发展作为消除贫困的根本途径，把社会保障作为解决温饱的基本手段，实行扶贫开发与农村最低生活保障制度有机结合。着力实施综合扶贫，科学开发利用自然资源和人力资源，促进基本公共服务均等化，改善生产生活生态条件，提高贫困群众综合素质和发展能力，转变经济发展方式，实现人口、资源、环境良性循环，推进人的全面发展和城乡区域均衡可持续发展。

　　（四）基本原则

　　——科学发展，自主脱贫。坚持把发展作为第一要务，推进经济发展方式转变，走生产发展、生活富裕、生态良好的可持续发展路子，用发展的办法解决贫困问题。通过政府引导、社会帮扶，激发贫困地区、贫困人口发展的内生动力，激扬自力更生、艰苦创业、坚韧不拔、奋发图强、敢为人先的精神，激励用发展的办法、靠自身力量摆脱贫困、奔向小康。

　　——政府主导，社会参与。把扶贫开发纳入本地经济社会发展总体规划，明确各级政府的扶贫责任，制定加快发展的优惠政策，切实加大政府投入力度。积极组织和动员党政机关、部队和党员干部开展结对帮扶，发挥民主党派和工商联、群众团体、企事业单位、大专院校、科研院所等社会各界在扶贫开发中的重要作用。

　　——因地制宜、分类指导。对不同类型的贫困地区采取分类决策，制定有针对性的扶持政策，对革命老区、贫困集中地区实行整村推进，对生态保护重点地区、生存条件恶劣地区、地质灾害严重地区实行异地开发、搬迁扶贫。对贫困人口因村因户施策，帮助发展生产、提高能力；对因灾因病等陷入暂时性生活困难的贫困人口，提供临时救助；对没有劳动力等原因造成常年生活困难的贫困人口，提供最低生活保障。

　　——部门协作，统筹发展。各相关部门要根据国家扶贫开发战略部署，结合各自职能，在制定政策、编制规划、分配资金、安排项目时向贫困地区倾斜，形成扶贫开发合力。坚持扶贫开发与资源保护、生态建设相结合，与计划生育相结合，与发展减灾、避灾农业和低碳经济相结合，提高老区、贫困地区可持续发展能力。

　　二、目标任务

　　（五）总体目标。围绕“消除贫困，缩小差距”的总体目标，2011－2020年扶贫开发工作达到“两个巩固、两个提高、两个实现”。即巩固整村推进成果，对上一轮125个贫困村实行巩固式扶持；巩固脱贫成效，对已脱贫但还十分脆弱的群体实施跟踪服务，将返贫率控制在全市农村总人口的2‰以内。提高产业化扶贫水平，集中扶贫资金的60%重点扶持产业发展项目，每个县（市、区）每年安排不少于1个连片产业扶持项目，并突出扶贫到户单个项目的扶持；提高贫困人口素质，加大转移培训和科技培训的力度。实现革命老区、贫困地区农民人均收入高于前十年平均增长水平；实现在册国家标准线以下贫困人口减少20万人，年均减少10%。

　　（六）主要任务

　　——基本农田水利建设。以土地整治、农业综合开发、小型农田水利建设为重点，加快中低产田改造和基本农田建设。加快中小河流治理和病险水库除险加固，扶持修建窖、井、塘、堰、渠，提高防汛抗旱能力。

　　——特色优势支柱产业。到2020年，每个重点贫困村都有1-2项能够辐射带动贫困户的支柱产业，农民人均纯收入增幅高于本地平均增长水平。

　　——农村饮水安全。积极实施“安全饮水工程”，加强农村水源地保护与管理，到2020年，所有贫困地区群众都能够用上安全卫生水。

　　——生产生活用电。到2020年，所有贫困村实施第二轮农村电网改造，切实解决贫困地区少数农户用电条件差的问题。

　　——公路交通建设。到2020年，所有行政村和有条件的自然村通水泥（沥青）路，县乡道路改造加快推进，农村公路建设管理水平全面提高。

　　——统筹城乡就业。2011-2020年，贫困地区每年城镇新增就业500人，每年城镇失业人员等困难就业人员再就业200人，农村劳动力每年转移就业800人以上，每年组织农村劳动力就业培训和创业培训800人以上。

　　——公共服务。到2020年，所有贫困村有文化娱乐场所、有培训基地、有互助基金合作组织、有农资供销网点、有村卫生室；群众看病、上学、通信等困难问题得到解决。

　　——社会保障。到2020年，全面实施扶贫开发与农村低保两项制度有效衔接，农村贫困人口实现应保尽保，应扶尽扶。

　　三、扶贫对象

　　（七）重点对象。2010年底我市农村建档立卡“两类人口”29.1万人（其中1196元以下的贫困人口19.3万人，1196-1500元低收入人口9.8万人），是十年扶贫开发的重点扶持对象和落实低保政策对象。

　　（八）扶贫开发重点区域。贫困人口相对集中的革命老区、边远山区、民族地区以及库区、湖区、移民区等特殊困难地区，是扶贫开发的重点扶持区域。在重点扶持区域内继续突出扶贫开发工作重点贫困乡（镇）和重点老区贫困乡（镇）以及老区贫困乡（镇）中，贫困人口相对集中的村。把贫困村作为扶贫开发的基本单元，继续实施整村推进。

　　四、专项计划

　　（九）扶贫到户。对建档立卡的两类贫困人口通过扶贫开发和最低生活保障制度予以全面覆盖。帮助贫困户发展基本当家产业，改善贫困户基本生产生活条件，建立完善扶贫到户、能力建设的程序和办法。2011-2020年，全市每年组织实施400户贫困户到户能力建设工程，平均每户不低于3000元的扶贫项目直接扶持到户，帮助贫困户发展生产、提高能力、增加收入。

　　（十）产业化扶贫。坚持用工业化的理念谋划现代农业产业化扶贫，构建一村一品、多乡一业、一县（市区）2-3个特色支柱产业新格局，并形成产业集群，发挥规模效益，带动农民增收脱贫。重点扶持龙头企业及辐射带动力强的专业合作组织发展，确保扶贫投入到村的资金80%以上用于产业发展和能力提高的项目上。2011-2020年，每个贫困村都要构建以农民专业合作社为平台，带动多个贫困户发展的体系，真正让贫困户从产业化经营中得到更多实惠。

　　（十一）整村推进。把整村推进和建设社会主义新农村结合起来，做到同步规划，分步实施。启动新一轮整村推进扶贫开发计划，继续实施重点乡镇贫困村整村推进，对基础薄弱、发展滞后、贫困人口相对集中的村，捆绑资金不低于60万元进行重点扶持，做到推进一个村、脱贫一个村、长远致富一个村。

　　（十二）科技扶贫。继续开展农业科普教育和科技培训，抓好先进技术的引进、试验、示范和培训，进一步提高农民种养水平，增强老区贫困地区持续发展能力，帮助他们做好产业升级和结构优化，增强脱贫能力，做到户户有能人、家家有产业。做好“一村一名大学生村干部”、“结对帮扶”人员的培养工作,为贫困地区优先提供科技和人才支持。

　　（十三）雨露计划。努力提高贫困群众自我发展能力，将建档立卡和处于贫困边缘的青年劳动力纳入雨露计划培训对象。对贫困群众实行分类培训，坚持长期培训和短期培训有机结合，培训资金实行省拨和地方配套专项管理，逐步做到除长期培训收取部分生活费外其它培训费全免。确保十年培训转移8000名（16-45岁）贫困劳动力，实现外出就业带动2万人增收脱贫。

　　五、综合开发

　　（十四）加大扶贫资金投入力度。市级财政扶贫配套资金从2011年起，每年安排一定资金用于重点项目配套和责任制考核，以奖代扶，专款专用。市直各有关部门要以扶贫开发规划为平台，整合各类资源，力争资金集成、项目集成、力量集成。县级财政扶贫配套资金要按上年度上级拨付资金总额的20 %以上安排本级预算，并实行专户专账管理。条件好的县（市、区）扶贫资金要逐年增长。

　　（十五）全面开展两项制度有效衔接。根据新的扶贫标准，对建档立卡的农村贫困人口实行分类扶持。到2020年，农村贫困人口要做到应保尽保，应扶尽扶。扶贫开发和最低生活保障两项制度衔接率达到100%。

　　（十六）完善农村互助资金扶贫到户途径。按照“民有、民管、民借、民还”的原则，从2011年开始，各县（市、区）要在2010年试点的基础上，鼓励建立农村生产发展合作互助资金。贫困农户入社的基准互助金，可从到村的财政扶贫资金中予以垫付。

　　（十七）集中连片特殊困难地区攻坚。按照“整体规划、乡镇为单元、整合资源、集中投入、综合开发”的原则，加快区域性建设步伐。积极申报、努力争取插花贫困地区整镇连片开发项目资金，集中扶贫资金的60%重点扶持产业发展。2011-2020年，每个县市每年要安排1个以上连片产业扶持项目。每年全市要争取1-2个老区乡镇或重点乡镇挤进全省连片开发项目的笼子。

　　（十八）发挥部门作用。建立合作共赢、互惠互利的社会扶贫机制，构建大扶贫格局。市直各有关部门要结合各自职能，充分发挥各自优势，在项目资金、物资、技术、人才等方面向老区贫困地区倾斜，作出优先安排，着力推进公共服务均等化，每年为老区贫困地区办2-3件实事。

　　发改、财政、金融、扶贫等部门要加强协作、密切配合，认真贯彻落实中央和省各项扶贫政策，采取积极措施促进贫困人口减贫和老区贫困地区发展。

　　交通部门要抓住国家扩大内需的机遇，加快发展贫困地区交通事业，对实施整村推进、片区开发等贫困村的村级公路，优先安排建设计划，争取上级补助资金。

　　国土、林业、水利、环保等部门要加强贫困乡镇国土整治和低产林改造，改善农业生产基础条件；加强农田水利设施建设，扶持修建窖、井、塘、堰、渠，抓好病险水库整险加固，加强小流域治理，扩大旱涝保收、稳产高产良田面积，提高抗御自然灾害的能力；积极实施“安全饮水工程”，确保到2020年所有贫困群众用上安全卫生水；实施“生态建设保护工程”，提高森林覆盖率。

　　电力、建设、能源、广电、通信、邮政等部门要继续推进农村电网改造，保障农村生产生活电力需求，切实解决少数农户用不起电的问题，打造村村通电、户户亮灯的“光明工程”；在宜建沼气池的地方，全面实施“一建三改”，改善人居环境，农村沼气、自来水等直接入户的基础设施项目，需要农户自筹资金的，各相关部门要对贫困户实行减免；加快农村邮政网络、调频广播、无线通讯、宽带网络、有线电视“户户通”建设，用信息技术、数字技术武装农民。

　　教育、文化部门要巩固 “普九”成果，推进基础教育均衡发展，促进教育公平，建立和完善教育资助制度，确保贫困人口受教育的权利。落实好贫困学生资助政策；落实中等职业教育在校农村困难学生学费减免和生活费补助政策；进一步加大支持力度，尽快实现农村贫困户子女就读中职全免费。加强乡村文体设施建设，力争到2020年实现贫困乡村乡乡有文体综合站、村村有“农家书院”。

　　卫生、计生等部门要加强以乡镇卫生院和村卫生室为重点的农村医疗卫生基础设施建设，努力解决群众看病难问题；加大重大疾病和地方病防控力度，落实防病灭病卫生投入，完善新型农村合作医疗制度，提高“参合率”；对符合条件的农村贫困人口参加新型农村合作医疗的个人自筹费用实行免交，免交部分由县（市、区）财政解决，其住院医疗费用按政策规定的比例报销时取消起付线；每年组织开展1-2次城市卫生支援农村活动，定期组织城市医疗专家开展巡回医疗，提高老区、贫困地区群众健康水平；制定支持计划生育贫困户优惠政策，对计划生育贫困户优先安排扶贫项目。

　　科技、农业等部门要抓好农业先进技术的引进、试验、示范和培训，积极推广良种良法，进一步提高农民的种养水平。围绕特色支柱产业发展，加大科技攻关和科研成果转化力度，提高农特产品科技含量，推动产业升级和结构优化。完善科技服务体系，强化科技社会公益性服务功能，加快科技扶贫示范村和示范户建设，抓好农村实用人才培养示范基地创建工作。继续选派科技人员到扶贫开发重点乡镇工作，提高科技在扶贫开发中的贡献率。

　　人力资源、民政等部门要积极推进农村社会保障制度建设，全面实施农村最低生活保障制度与扶贫开发制度的衔接，建立与农村经济发展水平相适应、与其他保障措施相配套的农村社会养老保险制度。

　　六、社会动员

　　（十九）对口帮扶。共青团、妇联、残联要结合各自职能和特色，组织自愿者开展扶贫济困行动。发挥市老促会、扶贫基金会、慈善总会等社团组织在扶贫开发中的作用，引导多方资源支持贫困地区发展。国有大专院校、科研单位、医疗机构等事业单位要充分发挥行业优势、技术优势、人才优势，对口支援贫困地区学校、医院和技术服务站建设，每年组织专家团到贫困乡村开展技术咨询、健康答疑等活动，为贫困群众办实事、做好事。

　　（二十）村企共建。制定激励政策，推动“村企共建”，引导国有和民营公司、企业与贫困村建立互惠互利、共同发展的双赢合作机制，到贫困村兴办基地、领办产业、创办企业，带动集体经济发展和农民增收。

　　（二十一）党员帮带。在继续推进“1321”帮扶贫困村工作机制的基础上，动员党政机关干部与贫困户“结亲”。对按新标准建档立卡的最困难贫困户，重新调整接对对象，实行不脱贫不脱钩，并严格考核。

　　（二十二）民间扶贫。鼓励支持企事业单位、社会团体和个人到贫困地区参与经济建设，兴办教育、科技、文化、卫生、体育、社会福利等社会事业，从事科技推广、人才引进、人员培训、劳务输出、进出口贸易等活动。充分发挥老促会、扶贫基金会、慈善总会等社团组织在扶贫开发中的作用。

　　七、政策保障

　　（二十三）财政政策。把扶贫专项资金纳入各级政府财政预算，建立财政扶贫资金稳定增长机制，视财力情况逐年增加扶贫资金投入。重点贫困地区开办的能够带动贫困人口增加收入的种养业、劳动密集型企业、农产品加工企业、市场流通企业以及与扶贫密切相关的基础设施建设项目，依法享受减免所得税政策。企业用于扶贫事业的捐赠，符合税法规定条件的，可按规定在所得税前扣除。企业使用扶贫贷款，要体现扶贫原则，承担扶贫责任。

　　（二十四）投资政策。加强贫困地区农业综合开发、高效农田建设、水利建设、土地整治、低丘岗地改造、低效林改造和高效经济林建设。各部门在制定行业发展规划、安排项目和资金时，要体现对贫困地区的倾斜和照顾。提高扶贫开发投资项目的补助标准和资本金注入比例。提高贫困乡镇、老区乡镇通村水泥（沥青）路补助标准。

　　（二十五）金融政策。农业银行在保障资金安全的前提下，应适当放宽贫困地区扶贫项目的贷款条件，根据产业特点适当延长贷款期限。积极稳妥推广扶贫到户的小额信贷，支持贫困农户发展生产。鼓励扶贫开发工作重点地区县域金融机构新增存款主要用于当地发放贷款，加大县域信贷资金投入力度，进一步改善农村金融服务水平。

　　（二十六）产业政策。重点工程和产业项目布局要向贫困地区倾斜。通过土地、税收、人才等政策，促进劳动密集型产业向贫困地区转移。加强贫困地区市场建设。创造良好的政策环境和投资条件，吸引多种所有制经济组织参与贫困地区经济开发。对扶贫效益明显的要给予必要的支持。

　　（二十七）人才政策。加大经济发达地区与贫困地区的干部交流力度，对选派到贫困地区挂职任职表现特别优秀的干部要优先提拔重用。鼓励教育、科技、文化、卫生等行业人员和志愿者定期到贫困地区服务，鼓励大专院校、科研院所、医疗机构为贫困地区培养人才，鼓励大、中专毕业生到贫困地区就业创业。对长期在贫困地区工作的干部和技术人员要制定和实行鼓励政策。

　　（二十八）到户政策。加大贫困户沼气池建设、饮用水工程、产业发展等扶贫项目货币性投入，提高扶贫搬迁补助标准。对纳入雨露计划参加职业教育的贫困生，在扶贫资金中为其提供生活费等补助。对单亲特困母亲家庭、残疾贫困户、计划生育贫困户等贫困群体，优先安排扶贫项目予以扶持。建立贫困人口法律救助、基本生活救助、教育救助、大病救助等机制，加强对贫困人口的人文关怀。

　　八、组织领导

　　（二十九）落实扶贫开发领导责任制。根据“中央统筹、省负总责、县抓落实、工作到村、扶贫到户”的工作机制，实行党政一把手负总责的扶贫开发工作责任制。各县（市、区）党委、政府要进一步提高认识、加强领导、统一部署，对本区域内的扶贫开发工作亲自安排、协调、督促、检查，扎实推进扶贫开发各项工作。切实解决好本地区群众的脱贫与发展问题，确保各项扶持政策和帮扶力量落到实处。

　　（三十）制订各级扶贫开发规划。各县（市、区）都要按照实事求是、综合设计、因地制宜、分类指导的原则，分别制订本地扶贫开发规划，明确奋斗目标、建设内容、政策措施、实施步骤、帮扶单位和资金来源。继续制定和实施“十二五”贫困地区干部培训规划，着力提高贫困地区干部组织实施扶贫开发的政策水平和工作能力。

　　（三十一）管好用好扶贫资金。各级政府及相关部门对扶贫开发资金要实行全程跟踪管理。财政部门要按照“项目跟着规划走，资金跟着项目走，监管跟着资金走”的要求，严格账户管理。扶贫部门要认真做好项目规划，建立规范项目库，对项目实行跟踪监管。审计、监察部门要定期开展扶贫开发资金使用的审计、监察，对检查中发现的截留、挤占、挪用等问题，依法依纪从严查处。

　　（三十二）做好扶贫统计监测工作。各级扶贫、统计部门负责贫困统计监测工作，要建立适应实施十年扶贫纲要需要的扶贫统计与贫困监测制度，全面、系统、准确、动态地反映规划实施情况和贫困人口收入水平、生活质量的变化，为科学决策提供依据。

　　（三十三）加强基层组织建设。坚持以强村富民为目标，以强基固本为保证，大力实施“双强工程”。积极探索村级集体经济发展途径，拓宽农民增收渠道。选派政治思想好、作风过得硬、工作能力强、愿意为群众服务的优秀年轻干部到贫困村工作。努力开创建强基层组织、增强党员素质、提高干部本领、壮大集体经济、群众得到实惠的良好局面。

　　（三十四）加强扶贫工作机构队伍建设。加强对扶贫开发机构、队伍的领导和管理，帮助解决机构调整、人员编制、工作经费、办公条件等实际困难。各级扶贫部门要大力加强思想建设、作风建设、廉政建设，努力打造一支政治可靠党性强、业务精通作风实、纪律严明为政廉、克难奋进肯拼搏、精神饱满形象佳的扶贫工作队伍。

　　（三十五）各级各部门要形成工作合力。市级有关部门要根据市委、市政府统一要求，把扶贫开发作为本部门的重要工作，结合各自职责，认真贯彻落实。各县（市、区）人民政府要根据本纲要提出的目标任务和具体要求，把扶贫开发纳入本地国民经济和社会发展规划，统一部署，统筹安排，把具体措施落实到贫困乡、村。

　　（三十六）本纲要由市政府扶贫工作机构负责协调并组织实施。每年对纲要执行情况进行一次全面总结。对执行本纲要成绩突出的单位和个人，市委、市政府给予表彰奖励。