渝文备〔2015〕2030号

重庆市万州区人民政府办公室

印发万州区“十二五”期间深化医药卫生

体制改革规划的通知

万州府办发〔2013〕29号

江南新区管委会，各镇乡（民族乡）人民政府，各街道办事处，区政府各部门，有关单位：

　　经区政府同意，现将《万州区“十二五”期间深化医药卫生体制改革规划》印发给你们，请认真贯彻执行。                         

重庆市万州区人民政府办公室

                             2013年6月19日

万州区“十二五”期间

深化医药卫生体制改革规划

　　“十二五”时期是贯彻落实全市“314”总体部署、全面实现全区“331”总体目标，加快建成重庆第二大城市、在三峡库区率先实现全面建设小康社会目标的关键时期，也是深化医药卫生体制改革、建立基本医疗卫生制度的攻坚阶段。为巩固扩大前一阶段改革成果，实现2020年人人享有基本医疗卫生服务的既定目标，根据《重庆市人民政府办公厅关于印发“十二五”期间深化医药卫生体制改革规划的通知》（渝办发〔2012〕189号）和《重庆市万州区人民政府办公室关于印发重庆市万州区“十二五”卫生事业发展规划的通知》（万州府办发〔2012〕5号）精神，编制本规划。本规划是2012—2015年深化医药卫生体制改革（以下简称医改）的指导性文件。

　　一、规划背景

　　2009年实施医改以来，我区按照市委、市政府统一部署，在区委、区政府领导下，坚持“保基本、强基层、建机制”的原则，通过出台政策措施、建立健全制度、加大政府投入，全力推进5项重点改革，深化医改工作取得明显成效，实现了阶段性目标。一是覆盖城乡居民的基本医疗保障制度加快推进，参保率达到95%，初步实现了城乡居民医保统筹管理。城乡居民医保政府补助标准较改革前翻了3番，医保报销比例稳步提高。医疗救助水平不断提高。二是基层卫生综合改革成效明显。52个基层医疗机构得到改造完善，培训基层卫生技术人员2000余名，乡镇卫生院核定了新的编制标准，基层医疗卫生服务能力得到强化和完善；从基层医疗卫生机构管理体制、用人制度、分配机制、补偿机制等方面入手，改变了“以药补医”的趋利机制，初步实现了公益性回归。三是基本药物制度基层全面覆盖。52个基层医疗机构、448个行政村卫生室全面实施国家基本药物制度。通过药品零差率销售，基层医疗卫生机构次均门诊费用和次均门诊药品费用分别下降15.59%和8.10%，累计让利群众4000余万元，有效减轻了群众基层就医费用负担。四是基本公共服务均等化初步实现。城乡居民免费享受到政府提供的41项基本公共卫生服务；稳步实施“两癌”普查、补服叶酸等重大公共卫生服务项目；稳步推进由政府出资的农村孕产妇住院分娩补助。五是公立医院改革稳步推进。重庆三峡中心医院探索医院集团化建设，建立基层医院长效帮扶机制成效显著，区域性医疗中心的带动作用和辐射能力逐步增强。

　　三年医改实践证明，改革方向正确、路线清晰、措施有力，尤其是在基层取得明显成效，人民群众看病就医的公平性、可及性、便利性得到改善，“看病难、看病贵”问题有所缓解，医改在促进万州经济社会发展、改善民生中的重要作用逐步显现。但是，医改是一项艰巨复杂的系统工程，面临的困难和挑战依然严峻，特别是改革的纵深推进，还将面临一些新情况、新问题。公立医院“以药补医”机制还未根本破除、管理体制和运行机制还未破解，药品流通、使用、招标等环节需进一步规范，医疗卫生资源总量不足与布局不合理、医疗机构发展历史欠账较多、人才队伍总量和结构性矛盾突出、优质医疗服务的供需矛盾仍较大、医患关系较紧张等问题，使改革的难度明显加大。同时，由于经济社会快速发展、人口老龄化进程加快、群众健康需求多样化、卫生费用快速增长等因素，对优化医疗资源配置、扩大服务供给、转变服务模式、合理控制费用和提升管理水平和服务质量等都提出了更高要求。要解决这些问题，必须在认真总结已有实践经验的基础上，进一步加强组织领导，抓住经济持续健康发展的有利时机，不断凝聚和扩大社会共识，采取有效措施，把医改不断推向深入，为建立基本医疗卫生制度，实现人人享有基本医疗卫生服务奠定坚实基础。

　　二、总体思路和工作目标

　　（一）总体思路   

　　坚持以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，深入贯彻落实党的十八大精神，坚持为人民健康服务的方向，坚持预防为主、以农村为重点、中西医并重，坚持公共医疗卫生的公益性，按照保基本、强基层、建机制要求，以基本医疗卫生制度建设为核心，重点推进医疗保障、医疗服务、公共卫生、药品供应、监管体制综合改革，进一步推动基本医保由扩大范围转向提升质量，基层卫生机构由基础建设转向能力提高，公立医院改革由局部试点转向全面推进，转变卫生事业发展方式，加快形成“病有所医”的制度保障，为群众提供安全有效方便价廉的公共卫生和基本医疗服务，全面提高全区人民健康水平。

　　（二）工作目标   

　　到2015年，基本医疗卫生制度更加完善，以基本医疗保障为主体的多层次医疗保障体系进一步健全，公共卫生应急能力和重大疾病预防控制水平得到加强，基本药物制度得到巩固完善，区级公立医院改革全面推进，卫生资源配置不断优化，以全科医生为重点的人才队伍建设得到加强，医疗卫生机构服务能力、运行效率同步增强、政府投入逐步增加，卫生总费用增长得到合理控制，群众负担明显减轻，个人卫生支出占卫生总费用的比例降低到30%左右，看病难、看病贵问题得到有效缓解，居民健康指标进一步改善，群众满意度进一步提高。  

　　三、改革重点任务

　　（一）加快健全全民基本医保体系

　　1.提升基本医保保障水平。到2015年，城乡居民医保政府补助标准提高到每人每年360元以上，适当提高个人缴费筹资水平。职工医保政策范围内的住院费用报销比例提高到83%  、居民医保在二级及以下医疗机构政策范围内的住院费用报销比例提高到75%。适当提高职工医保、城乡居民合作医疗统筹基金最高支付限额。

　　2.提高基本医保服务水平。实现城镇职工医保、城乡居民医保市级统筹和基本医保市内即时结算。执行医保关系转移接续政策，推进各项基本医疗保险制度衔接。医保支付政策进一步向基层倾斜，引导群众“小病到基层”，基本建立分级诊疗制度。 

　　3.加强基本医疗保险管理。按照管办分开原则，完善基本医保管理和经办运行机制，提高经办能力和效率。坚持收支平衡原则，按照全市统一安排部署，逐步建立补充医疗保险体制机制。严格基本医疗保险基金管理，完善基本医保基金管理监督和风险防范机制，认真落实居民医保市级风险调剂金制度，增强医保基金共济和抗风险能力。 

　　4.改革完善医保支付制度。加大医保支付方式改革力度，全面实施基本医保基金预算管理。在总额控制的前提下，积极推行总额预付、按病种付费、按人头付费、按床日付费等形式，增强医保对医疗行为的激励约束作用。积极推动建立医保经办机构与医疗机构购买服务的付费机制。建立医保对统筹区域内医疗费用增长的约束机制，将医疗机构次均（病种）医疗费用增长控制和个人负担定额控制情况列入医保信用等级评价体系。加强对定点医疗机构和零售药店的监管，加大对骗保欺诈行为的处罚力度。 

　　5.完善城乡医疗救助制度。逐步加大医疗救助投入力度，资助低保家庭成员、农村五保户、城市“三无”人员、城乡孤儿、在乡重点优抚对象（不含1—6级残疾军人）、重度（1、2级）残疾人、民政部门建档的特殊困难人员、家庭经济困难的在校大学生参加城乡居民合作医疗保险，提高普通住院医疗救助封顶线。对救助对象政策范围内住院自负费用救助比例提高到70%。全面开展重特大疾病救助工作，通过病种与费用相结合的方式，加大对重特大疾病的救助力度，做好医疗救助与医疗保险结算衔接，提高医疗救助的及时性，鼓励和引导社会力量发展慈善医疗救助。 

　　6.发展商业健康保险。鼓励商业保险机构发展基本医疗保险之外的健康保险，积极引导商业保险机构开发长期护理、特殊疾病、各类补充医疗、失能收入损失、综合医疗和专项医疗服务保险等险种。鼓励企业、个人参加商业健康保险及多种形式的补充保险。落实税收等优惠政策。加强商业健康保险监管，促进其规范发展。

　　7.建立重大疾病保障机制。充分发挥基本医保、医疗救助、商业健康保险和社会慈善救助的协同互补作用，建立重大疾病保障机制，减少“因病致贫、因病返贫”现象发生。在提高基本医保最高支付限额和高额医疗费用支付比例的基础上，统筹协调基本医保和商业健康保险政策，有效提高重大疾病保障水平。

　　（二）巩固深化基层卫生综合改革   

　　1.完善基层医疗卫生机构运行新机制。进一步完善基层医疗卫生机构编制管理、补偿机制、人事分配等方面的综合改革措施，巩固基层改革成效，健全基层医疗卫生机构稳定长效的多渠道补偿机制，区级财政将基层医疗卫生机构专项补助以及经常性收支差额补助纳入预算，及时、足额落实到位；落实一般诊疗费及医保支付政策，确保基层医疗卫生机构正常运转。健全绩效评价和考核机制，坚持多劳多得、优绩优酬。在绩效工资分配上重点向关键岗位、业务骨干和作出突出贡献的人员倾斜，合理拉开收入差距，调动医务人员积极性。推进乡村卫生服务一体化管理，2015年达到90%以上。   

　　2.巩固完善基本药物制度。继续完善并落实与实施基本药物制度相关的财政补偿和医保报销等各项政策，巩固深化政府办基层医疗卫生机构和村卫生室实施基本药物制度工作，探索采取购买服务等方式，将非政府办基层医疗卫生机构纳入基本药物制度实施范围。促进区级公立医院优先合理使用基本药物。严格执行国家基本药物目录和市级补充目录，强化监督考核，更好地满足群众基本用药需求。

　　3.提高基层卫生机构服务能力。按照“覆盖村级、加强乡级、提高区县级”的思路，以三甲医院创建、基层卫生机构标准化建设为抓手，进一步夯实基层卫生机构。到2015年，新创建二甲医院1所，新增三级医院1所。2013年前实现乡镇卫生院、社区卫生服务中心标准化建设达标率100%。因地制宜推进社区卫生服务机构和村卫生室建设，实现村（居）委会基层医疗卫生机构全覆盖。区级财政设立社区卫生服务中心和乡镇卫生院专项补助资金，用于社区卫生服务中心和乡镇卫生院设施设备的维护、更新。采取多种形式，积极稳妥化解乡镇卫生院的债务问题。落实村卫生室专项补助和村医待遇。以全科医生、定向培养、在职培训、对口帮扶为载体，加强基层卫生人员队伍建设。到2015年，按照上级要求为农村卫生机构通过定单定向培养大学生、选派医学大学生、培训骨干人才、培养全科医生等方式加快培训基层卫生人员，基本实现城区每万名城乡居民至少有1名全科医生。为每个乡镇卫生院培养引进1名执业（助理）医师。鼓励引导医务人员到基层服务，建立人才合作交流机制，促进人才向基层流动。

　　（三）稳妥推进公立医院改革   

　　1.深化公立医院改革试点。按照上级部署，遵循“上下联动、内增活力、外加推力“的原则，稳步推进公立医院改革试点，拓展试点内容，创新体制机制，提高服务质量和运行效率，总结经验，逐步在全区公立医院推广。“十二五”期间把区级公立医院改革放在突出位置，以破除“以药补医”机制为关键环节，统筹推进管理体制、补偿机制、人事分配、采购机制、价格机制等方面的综合改革；加强以人才、技术、重点专科为核心的能力建设，力争使区域内就诊率提高到90%左右，基本实现大病不出区。2015年基本实现区级公立医院阶段性改革目标。

　　2.改革公立医院管理体制。落实政府办医责任，进一步明确政府举办公立医院的目的和应履行的职责，落实政府对公立医院的基本建设和设备购置、重点学科发展、公共卫生服务、符合国家规定的离退休人员费用和政策性亏损补贴等投入政策，从根本上破除公立医院“以药养医”现象，充分发挥公立医院面向城乡居民提供基本医疗卫生服务的公益职能。合理确定公立医院数量和布局，严格审批管理建设标准、规模和设备配备。推进政事分开、管办分开，在“大卫生”体制下，结合实际探索组建公立医院管理机构，由其履行政府举办公立医院的职能，负责公立医院的资产管理、财务监管、绩效考核和医院主要负责人的任用。卫生行政部门负责人不得兼任公立医院领导职务，逐步取消公立医院行政级别。 

　　3.推进补偿机制改革。逐步将公立医院补偿由服务收费、药品加成收入和财政补助三个渠道改为服务收费和财政补助两个渠道。推进医药分开，逐步取消药品加成，医院的药品和高值医用耗材纳入集中采购。降低大型设备检查费用。医疗机构检验对社会开放，基本实现检查结果互认。由于上述改革减少的合理收入或形成的亏损，通过调整医疗技术服务价格、增加政府投入等途径补偿。合理调整诊疗费、手术费、护理费收费标准，按规定纳入医保支付范围。增加的政府投入由区级财政结合实际情况调整支出结构，切实加大投入。

　　4.建立现代医院管理制度。探索建立理事会等多种形式的公立医院法人治理结构，明确理事会与院长职责，公立医院功能定位、发展规划、重大投资等权力由政府办医机构或理事会行使。建立院长负责制和任期目标责任考核制度，落实公立医院用人自主权。推进公立医院医务人员养老等社会保障服务社会化。建立以公益性质和运行效率为核心的公立医院绩效考核体系，健全以服务质量、数量和患者满意度为核心的内部分配机制，合理确定人员经费支出占业务支出的比例，适当提高临床一线医务人员的工资待遇，在国家政策框架内探索政府办医机构或授权理事会确定医院院长及管理层薪酬制度。严禁把医务人员个人收入与医院的药品和检查收入挂钩。加强公立医院内部控制和财务监督管理，规范经济行为，加强费用核算和控制。到2015年，三甲医院须配备总会计师。   

　　5.加强医院管理服务创新。逐步推行便民惠民措施，简化挂号、就诊、检查、收费、取药等流程，方便群众就医。大力推行临床路径，开展单病种质量控制，规范医疗行为。推广应用基本药物和适宜技术，规范抗菌药物等药品的临床使用。大力推广优质护理，优化服务模式和服务流程，开展“先诊疗、后结算”和志愿者服务。制定医师多点执业管理办法，鼓励二级以上医疗机构、副高以上职称的临床、口腔、中医类别执业医师在医院和基层医疗卫生机构全职或兼职工作。

　　6.构建和谐医患关系。加强医德医风建设，医德医风评价纳入医务人员执业考核指标体系，提高职业道德素质。加强医患纠纷第三方调解和医疗责任保险建设，进一步完善医疗纠纷人民调解机制，构建和谐医患关系。到2015年，实现公立医院医疗责任保险全覆盖，医疗纠纷调解成功率达80%。

　　（四）统筹推进其他配套改革   

　　1.提高公共卫生服务均等化水平。拓展深化基本公共卫生服务内容，逐步提高人均基本公共卫生服务补助标准。到2015年，基本公共卫生服务经费提高到年人均40元以上，高血压、糖尿病患者管理率达到40%以上，农村孕产妇住院分娩率达到99%以上。继续开展国家免疫规划、艾滋病和结核病等重大传染病防治、农村孕产妇住院分娩补助、适龄妇女“两癌”筛查等重大公共卫生服务项目，提高流动人口、妇女儿童、农村留守儿童和老人的公共卫生服务可及性，抓好食品安全、职业卫生、精神卫生、慢性病防控、卫生应急等公共卫生服务，巩固国家级卫生应急综合示范区创建成果，积极创建国家慢性病综合防控示范区。深入开展爱国卫生运动，积极创建国家卫生区。发挥基层医疗卫生机构的主体作用，建立基于绩效的公共卫生经费财政补助方式，健全服务规范和绩效评估体系，加强绩效考核和效果评估。

　　2.提高医疗科学技术水平。围绕临床医学、预防医学与公共卫生、基础医学及卫生管理方面的重大、关键技术问题开展研究，加强重点学科和临床重点专科建设，切实提升疑难重症诊疗能力。到2015年，力争创建国家级重点专科专病3个，重庆市级重点学科（含重点实验室）3个，重点专科专病6个，特色专科10个。建成区级重点学科24个，特色专科12个。努力提高万州医疗科技服务辐射能力。

　　3.深化药品流通体制改革。改革药品价格形成机制，选取临床使用量较大的药品，依据主导企业成本，参考药品交易价格和零售药店销售价等制定最高零售指导价格，并根据市场交易价格变化情况适时调整。完善进口药品、高值医用耗材的价格管理。

加强药品价格信息采集、分析和披露。基本药物严格落实统一采购、统一配送、统一结算、统一监管。坚持质量优先、价格合理原则，建立基本药物供需方议价谈判机制，进一步健全基本药物采购机制。完善基本药物交易各方会员评价及监管办法，促进有序竞争，确保基本药物安全有效、供应及时。用现代科技手段改造传统的医药流通方式，积极发展连锁经营、药品现代物流和电子交易，优化整合药品供应链，降低物流成本。引导大型药品经营企业向农村基层延伸药品零售网点，推进农村药品供应网络建设。加强药品质量安全监管，建立统一高效的药品监督执法体系和全程监管体制，加强药品电子监管系统建设，对本区药品生产企业在产品种、国家基本药物品种及重庆市增补基本药物品种实行全覆盖抽验，实现全品种、全程动态监管。加强药品不良反应监测，建立药品安全预警和应急处置机制。完善执业药师制度，加强合理用药指导。到2015年，所有零售药店、医院药房需全面配备执业药师。严厉打击挂靠经营、过票经营、买卖税票、行贿受贿、生产经营假劣药品、发布虚假药品广告等违法违规行为。积极创建国家药品安全示范区。

　　4.推进资源布局调整和结构优化。完善医疗机构设置规划，按照“调整、优化、增量、提升”的原则，结合人口规模、经济水平、医疗需求等要素，合理布局优质医疗资源，形成与重庆第二大城市相匹配的三级医院布局体系，不断满足人民群众对优质医疗资源的需求。重点加强医疗服务体系薄弱环节建设，优先支持偏远、贫困以及医疗资源缺乏的农村乡镇发展。以建设九大公共医疗卫生工程为重点，进一步完善区级医院功能定位，推进区级医院资源整合优化。到2015年，新增三级医院1所，区域性医疗服务辐射周边区县及邻近省市地区。到2015年，基本建成8个农村片区医疗卫生中心。

　　5.积极推进多元化办医。在符合准入标准的条件下，对社会资本举办医疗机构优先考虑，鼓励社会资本发展上规模、上水平的民营医院。落实民营非营利性医院在规划、准入、医保、科研、人才培养方面与公立医院享有的同等政策，在价格、税收等方面给予优惠政策，逐步形成相对平衡互补的医疗市场格局。进一步加大对民营医院、个体诊所等对象的监督指导，规范医疗行为，提高医疗质量。打击非法行医，切实维护医疗市场的健康、稳定。积极引导社会资本以多种方式参与包括国有企业所办医院在内的部分公立医院改制重组。鼓励社会资本对部分公立医院进行多种形式的公益性投入，以合资合作方式参与改制的不得改变非营利性质。按照每千常住人口医疗卫生机构床位数4张的标准，原则上不再扩大公立医院规模。到2015年，力争非公立医疗机构床位数和服务量达到总数的20%。 

　　6.大力发展中医药事业。以创建基层中医药工作先进单位、中医名院建设为抓手，加强中医医疗服务能力建设。加快把万州区中医院建成三峡库区区域性最优中医医疗中心；把万州区中西医结合医院创建成为国家重点中西医结合医院。以开展重点研究所（室）、中医药重点学科、特色专科建设为重点，加强中医优势病种研究，提高中医科技创新能力。以开展老中医传承工作室建设和“师带徒”工作为重点，加强中医人才培养，提升中医学术水平。进一步优化中医药发展环境，促进中医药服务在基本药物制度、医疗保障及基本公共卫生服务中发挥更大作用。鼓励零售药店提供中医坐堂诊疗服务。规范乡镇、社区医疗机构中医科室建设，积极推广中医适宜技术，提高基层中医药服务可及性。加强重要资源保护研究开发和合理利用，支持重庆三峡医药高等专科学校中药标本陈列馆和重庆三峡中药研究所建设。

　　7.推进医疗卫生信息化。充分发挥卫生信息化的辅助决策和技术支撑作用，促进信息技术与管理、诊疗规范和日常监管的有效融合搭建卫生信息系统区县级平台，建立统一的居民健康电子档案、电子病历、医疗服务资源数据库，提高卫生资源利用效率和质量，逐步建立以居民电子健康档案、全科医生诊疗系统为主体的覆盖城乡基层医疗卫生机构的信息系统，实现与电子病历的互联互通。到2015年，基层医疗卫生机构管理信息系统基本覆盖乡镇卫生院、社区卫生服务机构和有条件的村卫生室。积极推进区域统一预约挂号平台建设，合理调节群众看病秩序。

　　8.健全医药卫生监管体制。树立大卫生理念，加强政府卫生综合管理职能。加强医疗卫生机构准入和运行监管，建立科学的医疗机构分类评价体系，强化医疗卫生服务行为和质量监管，依法严厉打击非法行医，查处药品招标采购、医保报销等关键环节和医务人员收受红包、开单提成、大处方、滥检查、乱收费等违法违规行为。建立健全信息公开、社会多方参与的监管制度，鼓励行业协会等社会组织和个人对医疗机构进行评价和监督。

　　四、保障措施

　　（一）强化实施机制   

　　区政府将把医改作为一项全局性、持续性工作，加强规划实施的组织领导，建立健全责任制和问责制，形成政府主要领导负总责，分管常务工作和卫生工作的领导具体抓，各有关部门分工协作、密切配合、合力推进的工作机制，确保规划顺利实施  加强工作督促检查，建立规划实施动态监测、定期通报制度，开展规划实施评估。   

　　（二）加大政府投入

　　积极调整财政支出结构，转变投入机制，改革补偿办法，确保政府卫生投入增长幅度高于经常性财政支出增长幅度，政府卫生投入占经常性财政支出的比重逐步提高。区财政部门在向政府汇报预决算草案时要就卫生投入情况进行专门说明。“十二五”期间政府医改投入力度和强度要高于2009—2011年医改投入。加强资金监督管理，提高资金使用效益。

　　（三）鼓励探索创新

　　医改工作政策性强、情况复杂、涉及面广，各有关部门要根据实际情况，因地制宜地制订具体实施方案，创造性地开展工作。鼓励各有关部门大胆探索、先行先试。探索建立改革风险防范机制，保护各部门和单位推进医改工作的积极性。

　　（四）加强宣传培训

　　区政府有关部门和新闻媒体要坚持正确的舆论导向，做好医改政策的宣传解读，及时解答和回应社会各界关注的热点问题，盘点医改阶段性成果，报道医改重点工作进展。要广泛开展培训，不断提高全区各级领导干部以及医改实施部门和医疗机构等有关人员政策水平，增强执行能力。 

　　附件：“十二五”期间医改主要指标

　　附件

　　“十二五”期间医改主要指标

抄送：区委办公室，区人大办公室，区政协办公室，万州经开区办公

室，区法院，区检察院，区人武部。

   重庆市万州区人民政府办公室               2013年6月19日印发