医疗机构合作计划
2013年10月22日，山东省人民政府下发了《关于贯彻落实国发〔2012〕45号文件加强和改进最低生活保障工作的实施意见》（鲁政发〔2013〕23号），现对有关政策进行解读。
一、文件出台的背景
最低生活保障（以下简称“低保”）制度是社会救助制度体系的核心内容，是保障和改善民生的重要基础性制度。我省自1997年全面实施城市低保、2007年全面实施农村低保以来，各级党委、政府和有关部门积极推进制度完善和标准提高，基本实现了动态管理下的应保尽保，有效保障了城乡困难群众的基本生活，为促进社会和谐稳定与公平正义作出了重要贡献。截止2013年8月底，全省共有城市低保对象50.2万人，占城镇居民总数的1.3%，列全国第26位；全省平均城市低保标准每月405元，人均每月实际补助257元，分别列全国第八、第九位。全省共有农村低保对象253.7万人，占农村居民总数的4.5%，列全国第17位；全省平均农村低保标准每年2455元，人均每月实际补助126元，均列全国第十位。去年全省城乡低保资金支出分别达到18.8亿元和41亿元(含中央春节补贴)。
城乡低保工作虽然取得了很大成绩，但是由于一些地方对低保工作重视不够，监管不力，导致低保制度实施过程中遇到一些困难和问题，比如标准制定不科学，家庭收入难核实，审批程序不透明，政策宣传不到位，存在“错保”、“漏保”现象等。主要原因就是县乡两级工作力量和工作经费严重不足，缺人办事、缺钱办事，没有条件全部开展入户调查，不得不依靠社区和村干部来决定低保资格，严重影响了低保工作的质量和效率。为解决这些问题，国务院于2012年9月专门下发了《关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》（国发〔2012〕45号），同时还召开了电视电话会议，当时分管民政工作的回良玉副总理作了重要讲话，重点对强化政府保障责任、规范完善管理程序、建立健全核对机制、加强基层能力建设、落实低保工作经费等提出明确要求和改进措施。为深入贯彻国务院工作部署，省政府专门出台了《关于贯彻落实国发〔2012〕45号文件加强和改进最低生活保障工作的实施意见》。
二、对低保工作提出了六项基本要求
根据国务院45号文件要求，省政府《实施意见》提出，加强和改进低保工作，要以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，以保障和改善民生为主题，以强化责任为主线，坚持保基本、可持续、重公正、求实效的方针，坚持应保尽保、公平公正、动态管理、统筹兼顾的原则，进一步完善政策措施，健全工作机制，严格规范管理，加强能力建设，努力构建标准科学、对象准确、待遇公正、进出有序的工作格局，切实维护困难群众基本生活权益。在这段概述性的文字里面，包括了低保工作的指导思想、工作方针、基本原则和目标要求等内容，同时提出了六项具体要求：
一是科学确定标准。国务院要求综合运用基本生活费用支出法、恩格尔系数法、消费支出比例法等方法测算低保标准，动态适时调整。根据近年来我省的实际情况，城乡低保标准占城乡居民人均生活消费支出的比例一般在25-30%和30-35%之间，为便于操作，省政府《实施意见》按照消费支出比例法明确了具体比例，即“城乡低保标准可以参照当地上年度城乡居民人均生活消费支出的25%和30%分别测算确定”。另外，按照统筹城乡的原则，提出“有条件的地方，可以逐步统一城乡低保标准”。
二是完善认定条件。国务院首次提出把家庭财产作为低保的认定条件之一，这是低保政策的一个重大调整。今后对于低保申请人，除核算其家庭收入外，还要审核其房产、汽车、存款等家庭财产状况。因此省政府《实施意见》提出“省民政厅要会同有关部门抓紧研究制定低保申请人家庭收入和家庭财产核算评估办法。各地要合理制定并公布享受低保待遇的具体条件，形成完善的低保对象认定标准体系”。
三是建立核对机制。国务院要求申请低保待遇时，经救助申请人或其家庭成员授权，有关部门要向民政部门提供户籍、机动车、就业、保险、住房、存款、证券、个体工商户、纳税、公积金等信息，“十二五”末全国要基本建立核对机制。因此省政府《实施意见》提出：“要加快建立健全救助申请家庭经济状况核对工作机构和信息核对平台，配备相应人员，落实专项经费。经救助申请人及其家庭成员授权，公安、人力资源社会保障、住房城乡建设、金融、保险、工商、税务、住房公积金等部门和机构，应当根据有关规定和工作需要，及时向民政部门提供户籍、机动车、就业、保险、住房、存款、证券、个体工商户、纳税、公积金等方面的信息。省民政厅要会同有关部门研究制定信息核对办法。到“十二五”末，全省基本建立跨部门、多层次、信息共享的救助申请家庭经济状况核对机制，确保准确、高效、公正认定救助对象。”目前，民政部已经成立“低收入家庭认定指导中心”，省编办已经批复民政厅成立“山东省低收入家庭经济状况核对指导中心”，全省已有10个市、县成立核对机构，50个县（市、区）初步开展了跨部门的核对工作。
四是加强动态管理。低保待遇不是终身不变的，随着家庭收入、财产和人口多少的变化，要及时增减低保资金，不再符合条件的要取消低保待遇，从而“形成低保对象有进有出、补助水平有升有降的动态调整机制”。民政部门要对各类家庭情况不同的低保对象实行分类管理，定期复核。
五是健全监督机制。要求各级政府定期组织专项检查，民政部门经常开展抽查和暗访，财政、审计、监察等部门也要加强监督检查。同时，要求建立低保经办人员和社区（村）干部近亲属享受低保备案制度；发挥舆论监督的重要作用；鼓励社会组织参与、评估、监督低保工作等。
六是建立投诉举报核查制度。要求各级民政部门公开低保监督咨询电话，畅通投诉举报渠道，健全投诉举报核查制度。切实加强低保信访工作，严格执行国家法定信访办理时限，向信访人积极做好政策解释工作。
三、从六个环节规范了低保工作程序
按照国务院45号文件要求，省政府《实施意见》从申请、审核、审批、评议、公示、发放等六个方面进一步规范了低保对象的审核审批程序，明确了申请人、村（社区）、乡镇（街道）、县级民政和财政部门的相关职责、责任和义务，明确提出：“严禁不经调查直接将任何群体和个人纳入低保范围，严禁采用分指标、定比例等方式确定低保对象”。和原来的政策规定比较，新的政策变化主要有：
（一）规范申请程序方面。原来申请低保主要通过社区和村委会，不需要书面声明家庭经济状况。新政策一是允许居民可以直接向乡镇（街道）提出低保申请；二是要求申请人必须书面声明家庭收入和财产状况。
（二）规范审核程序方面。原来政策没有规定乡镇全部入户调查。新政策要求乡镇（街道）必须对所有申请家庭逐一入户调查，调查结果由调查人员和申请人共同签字确认。
（三）规范民主评议程序方面。原来民主评议主要由村里负责组织开展。新政策要求由乡镇（街道）负责组织开展，并且评议人员名单要张榜公示，县级民政部门可派人参加。同时要求县（市、区）政府制定低保民主评议具体办法，规范评议的程序、方式、内容、纪律等。
（四）规范审批程序方面。原来县级民政部门入户抽查一般根据工作条件而定。新政策要求县级按照不低于30%的比例抽查，并可邀请乡镇（街道）、村（社区）低保经办人员参与审批，以促进透明公开。
（五）规范公示程序方面。原来公示一般5—7天。新政策要求县级民政部门就低保对象家庭成员、收入情况、保障金额等在其居住地或单位所在地长期公示，并注意保护个人隐私。
（六）规范发放程序方面。原来政策要求按月发放低保金，但每月一次过于频繁。新政策结合我省实际，提出实行每月或季度首月发放，同时要求对低保对象中的重病、重残、老年人和未成年人实行分类施保，适当提高其补助水平。
四、要求做好与其他社会保障制度的衔接
低保制度必须与其他社会保障制度相衔接，避免救助的重复和遗漏，才能发挥出救助资金最大的社会效益。
一是与医疗救助制度相衔接。要求“各地要扩大医疗救助范围，丰富救助方式，逐步向低收入家庭拓展”。今年我省对低保对象的医疗救助比例将达到个人自负费用的55%，根据国务院《深化医药卫生体制改革规划暨实施方案》（国发〔2012〕11号）部署，
“十二五”末救助比例要达到70%。
二是与临时救助制度相衔接。临时救助是解决人民群众临时性、突发性生活困难和“支出型”贫困的有效举措，也是我省社会救助制度的一个“弱项”。需要有关部门联合出台文件，建立资金筹集渠道，切实加强这方面的工作。
三是与社会保险和就业、扶贫政策相衔接。目的是使各项社会保障制度实现功能互补，提高救助资源使用效益，鼓励低保对象积极就业。对实现就业的低保对象，在核算其家庭收入时，可以扣除必要的就业成本，就业后3个月内的劳动所得不计入家庭收入。
四是与其他社会救助制度相衔接。主要是指慈善机构和机关、企事业单位、社会组织开展的扶贫帮困送温暖活动，有关部门和行业出台的优惠政策。搞好制度衔接，可以整合救助资源，统筹救助力量，防止救助重复或遗漏。
五、对提高做好低保工作的能力提出更高要求
基层民政力量薄弱是目前低保工作面临的主要困难。国务院45号文件明确要求省级人民政府统筹研究制定按照保障对象数量等因素配备相应工作人员的具体办法和措施。我省《意见》从三个方面要求提高做好低保工作的能力：
一是充实基层工作力量。省政府《实施意见》提出：“合理确定乡镇（街道）民政工作人员编制，辖区人口5万人以下的乡镇（街道）编制不少于3名，5万人以上的乡镇（街道）编制不少于5名，用于充实加强乡镇（街道）专职民政工作人员；乡镇（街道）现有编制不足的，由所在县（市、区）在编制总额内调剂解决。”这项工作得到了省编办的大力支持。
二是改善低保工作条件。目前基层民政工作条件普遍不适应日益繁重的任务要求，乡镇民政干部主要靠自家的交通工具入户调查，有的还在敬老院办公，缺少必需的办公设备、场所和业务培训，信息化水平较低。因此，省政府《实施意见》对这方面的工作提出了要求。
三是加强经费保障方面。原来我省城市低保和农村低保实行不同的资金筹集办法，其中城市低保省财政只负担省属单位所需资金，对下没有补助；而农村低保实行中央补助和省级预算捆绑使用，对东、中、西部地区实行分类补助。省政府《实施意见》确定，今后将统一城乡低保资金筹集办法，全部按照农村低保的做法，中央补助和省级预算捆绑使用，对东、中、西分类补助，具体意见另行研究。省财政对各地工作的经费的补助，目前难以明确具体数额，主要通过县级基本财力保障机制对财政困难县(市、区)予以适当补助，保证低保工作正常开展。
六、如何加强对低保工作的组织领导
省政府《实施意见》要求各级政府从四个方面加强对低保工作组织领导：
一是落实领导责任。要求完善政府领导、民政牵头、部门配合、社会参与的社会救助工作领导机制，建立由省民政厅牵头的全省社会救助联席会议制度，将社会救助工作纳入科学发展考评体系。鉴于国务院刚刚批复民政部建立全国社会救助部际联席会议制度（国函〔2013〕97号），我省也将建立相应的社会救助联席会议制度。
二是强化属地管理。各市、县（市、区）人民政府要切实担负起低保政策制定、资金投入、监督管理等责任；将低保政策落实情况纳入绩效考核内容，考核结果作为政府领导班子和相关领导干部综合考核、选拔任用的重要依据。乡镇（街道）要切实履行救助对象审核把关、管理服务、工作保障等职责。
三是严格责任追究。对因重视不够、投入不足、管理不力等原因发生重大问题，以及滥用职权、徇私舞弊、优亲厚友、失职渎职的，追究责任。加大对骗取低保待遇人员查处力度，涉嫌犯罪的，移送司法机关处理。对于出具虚假证明材料的单位和个人，应将有关信息记入征信系统。
四是加大政策宣传。要求利用多种方式深入开展宣传教育，让社会群众了解低保政策和程序；发挥新闻媒体的舆论导向作用，营造良好的社会氛围。