各县（市、区）人民政府，上饶经济技术开发区、三清山风景名胜区管委会，市政府各部门： 
     《关于加强农村低保与扶贫开发制度衔接实施方案》已经第52次市政府常务会议研究同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。 
  
 

上饶市人民政府
2016年3月30日

    （此件主动公开） 

关于加强农村低保与扶贫开发制度衔接的实施方案

  
        根据省政府《关于加强农村低保与扶贫开发制度衔接的实施方案》（赣发府字〔2016〕16号）、市委市政府《关于贯彻落实〈省委省政府关于全力打好精准扶贫攻坚站的决定〉的实施意见》（饶发〔2015〕11号）精神，为进一步加强农村低保与扶贫开发两项制度有效衔接，充分发挥农村低保在扶贫开发中的托底作用，协同解决农村低保对象贫困问题，确保我市与全国全省同步全面建成小康社会，制定如下实施方案。 
        一、准确把握总体目标和基本原则 
    （一）总体目标。 
       以农村困难群众脱贫致富为主题，按照“摸清底数、区分类型、统筹协调、分类施策”的思路，加强农村低保与扶贫开发制度衔接，充分发挥社会救助在扶贫开发中的重要作用，与其他扶贫政策一起形成合力，编密织牢一张“覆盖全面、救急解难、托底有力、持续发展”的基本民生安全网。到2018年，实现全市社会救助主要指标达到全省平均水平，农村低保标准高于扶贫标准，农村低保与扶贫开发有效衔接，进一步强化对完全丧失劳动能力处于重度贫困农户的重点保障，力争全市基本消除绝对贫困现象,让农村贫困人口共享改革发展成果；2019-2020年，进一步巩固社会救助保障扶贫成果，稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，基本生活有坚实保障，让农村困难群众一个都不落、一个都不少地同步全面小康。 
       （二）基本原则。 
        1 ．坚持应保尽保，应扶尽扶 。将符合条件的农村贫困人口分别纳入农村低保和扶贫开发范围，做到农村低保制度和扶贫开发政策对农村贫困人口的全面覆盖。 
       2 ．坚持公平公正，公开评议 。加大政策信息公开力度，完善评议程序，畅通贫困人口的参与渠道，以公开促公平、以程序保公正、以参与立公信，做到评议审批过程公开透明，审批结果公平公正，确保农村贫困人口进入低保和扶贫开发范围。 
       3 ．坚持分类保障，动态管理 。对能够通过扶贫开发脱贫的农村贫困人口，给予扶贫政策支持；对不适合扶贫开发扶持，经审批符合农村低保条件的纳入农村低保范围。统筹做好扶贫对象和农村低保对象的动态管理、定期核查、定期统计和动态监测工作。 
       4 ．坚持资源统筹，因人施策 。统筹衔接政府和社会各类资源，实现对农村贫困人口的全面扶持。针对各地经济发展水平和农民收入水平的不同因人施策，发挥两项制度衔接在扶贫开发中的重要作用。 
       二、落实政策,确保农村困难群众脱贫致富 
       （三）提高农村低保标准。 “十三五”期间，按照年均14.4%的增长比例提高农村低保标准，2018年我市农村低保标准高于同期全国扶贫标准20%，2020年高于40%。2016-2020年农村低保标准分别为3240元/年、3660元/年、4260元/年、4860元/年、5640元/年。 
       （四）提高农村低保补助水平。 按照低保标准提高幅度的相应比例提高低保补助水平，确保农村低保对象实际收入增幅略高于全市农村居民年人均可支配收入增幅，到2018年全市农村低保补助水平至少达到245元/月，2020年至少达到325元/月。 
       三、 强化措施，确保农村低保和精准扶贫有效衔接 
       （五）开展台账比对。 县级民政与扶贫部门按照标准规范统一、时间步骤一致、程序合理合规、方法科学易行的要求，联合开展农村低保对象与扶贫对象台账比对。将“建档立卡”的“扶贫低保户”、“纯低保户”、“五保户”名单与民政部门建立的农村低保对象、五保对象名单逐户比对，摸清农村低保对象、五保对象未纳入扶贫“建档立卡”范围的具体情况。 
       （六）实行应保尽保。 县级民政部门按照“应保尽保”要求，结合低保提标提补和年度审核工作，每年开展两次农村贫困群众排查摸底工作，主动发现并及时把新增符合农村低保条件的贫困群众全部纳入农村低保。要对贫困乡镇、边远山村等贫困群众较多、脱贫难度大的地区重点倾斜，促使农村低保人数更加符合实际贫困状况。民政部门逐年提升常补对象占低保对象的比例，原则上2018年达到15%-20%，2020年在此基础上再增加5个百分点，达到20%-25%。对常补对象严格按照低保标准给予全额保障。有条件的县（市、区）在资金允许的情况下，可在每年春节前为常补对象增发1个月的低保金；对农村低保家庭中的重度残疾人、重病患者、老年人和未成年人等特殊困难对象，通过适当增发低保金等方式，保障其基本生活需求。2016年底，县级民政部门基本建立农村低保常补对象详细台账，摸清家庭人口状况、致贫原因、救助需求、扶贫帮扶需求，主动协助、帮助其获得其他救助和扶贫资源，提高综合保障水平。 
       （七）实行应扶尽扶。 县级扶贫部门对未纳入扶贫“建档立卡”的农村低保对象、五保对象，按照扶贫对象认定标准和程序，将其中符合条件的全部纳入扶贫“建档立卡”范围。并针对贫困人口的不同致贫原因，制定切实可行的帮扶措施，做到应扶尽扶。同时对“建档立卡”的“纯低保户”进一步摸清情况，将其中完全丧失劳动能力、无收入来源、处于重度贫困、靠自身条件无法改变生活状况的对象名单，提供给县级民政部门，由县级民政部门按照低保分类施保的规定核准后，列为农村低保常补对象。 
       （八）统一尺度标准。 探索建立农村低保申请家庭收入测算指标体系，以家庭劳动力人口、土地收益、住房、机动车、家庭成员患病和残疾情况等作为主要认定指标，综合评估家庭贫困程度。将评估结果与低保申请家庭收入和财产核对、入户调查、民主评议结果相结合，精准认定保障对象，合理确定补差水平。政府发放的强农惠农生产性补贴、农村养老保险基础养老金、优待抚恤金，以及教育、计划生育、见义勇为等方面的奖励、补助资金，不计入农村低保申请家庭收入范围。鼓励农村低保对象通过自身努力脱贫致富，对参与扶贫开发项目、外出务工就业等需要一定工作成本的农村低保对象，在核定家庭收入时适当扣减。对通过扶贫开发帮扶实现脱贫的农村低保对象，在一定时期内实行低保渐退，保留低保对象身份，逐步减发低保金，提供保障过渡期，为其彻底脱贫提供有力保障。 
       （九）实施动态管理。 乡镇（街道）社会救助经办机构工作人员和包村干部要定期开展走访核查，及时掌握农村低保对象收入变化情况。民政部门要采取多种方式加强管理服务，根据农村低保对象家庭收入、财产变化情况，及时增发、减发或停发低保金。县级民政部门将每年新增纳入的低保对象名单及时提供给县级扶贫部门，由扶贫部门根据认定标准和程序，符合条件的纳入“建档立卡”范围。每年年初，县级扶贫部门将上一年度“建档立卡”的“扶贫低保户”帮扶名单、帮扶措施、脱贫名单、脱贫家庭人均收入及时提供给县级民政部门。县级民政部门以扶贫部门提供的脱贫名单为依据，将脱贫的农村低保对象作为核查重点，及时将通过扶贫帮扶后家庭人均收入超过农村低保标准的农村低保对象按程序公正有序退出低保，做到“应退尽退”。 
       （ 十 ） 落实帮扶政策 。按照市委市政府《关于开展“结队帮扶、精准扶贫”的实施意见》（饶发〔2015〕7号），认真落实帮扶责任单位、责任人和帮扶措施，实现帮扶全覆盖，保证帮扶工作取得实效。重点开展单位包村“四帮”、干部包户“四送”、社会参与“四扶”、民政托底“四助”活动，确保贫困农民群众生产生活条件显著改善，扶贫对象自我发展能力显著增强。 
       （十一）提升农村五保供养水平。 建立农村五保供养标准量化确定和动态调整机制。“十三五”期间，按照略高于农村居民年人均纯收入增长的幅度，逐年提高农村五保供养标准，到2020年农村五保供养标准达到全国平均水平。切实加大农村敬老院建设力度，逐年提高农村敬老院集中供养能力，到2020年基本满足农村五保分散供养对象的入院需求，并将生活在环境恶劣、不宜居住地区的分散供养对象，动员搬迁到敬老院集中供养。积极探索敬老院失能老年人护理服务有效模式，解决敬老院集中供养失能老年人护理问题。 
       （十二）加大医疗救助力度。 根据贫困群众医疗救助需求，加大各级财政投入，逐步提高医疗救助筹资水平和救助比例，减轻贫困群众医疗支出负担，降低因病致贫风险，缓解因病致贫现象。通过按定额付费实施专项救助与按规定比例常规救助相结合的方法，实现符合救助条件的贫困家庭重大疾病患者医疗救助全覆盖。取消重大疾病医疗救助病种限制，细化重大疾病救助标准，并突出对农村五保对象、农村低保对象、贫困家庭儿童实施重点救助。 
       （十三）加强临时救助工作。 进一步健全临时救助制度，适当提高救助标准、优化救助程序、增强救助时效，着力完善临时救助对贫困群众的救急救难功能。农村低保常补对象、五保供养对象等重度贫困群众临时救助标准可以上浮一定比例。发挥特别救助制度的作用，提高农村贫困群众抵御突发风险的能力，缓解农村因各种原因造成的返贫问题。2016年-2020年，全市加大“救急难”工作力度，对突遇不测、因病因灾陷入生存困境的贫困群众及时实施“救急难”，有效保障贫困群众基本生存权利和人格尊严，防止因贫困而造成冲击社会道德和心理底线事件发生。 
       （十四）动员慈善力量积极参与社会救助。 建立政府救助和慈善救助衔接机制，对现有政府救助资源和救助政策无法覆盖或政府救助之后仍未摆脱困境的农村低保对象、五保供养对象等贫困群众，积极引导慈善资源介入，形成政府救助与社会帮扶叠加效应。启动搭建慈善救助供求信息平台工作，编制慈善救助需求名册，建立分级慈善救助资源数据库，做好慈善救助供需对接工作。 
        四、完善机制，致力打赢脱贫攻坚战 
       （十五）建立信息资源共享机制 。2016年要实现民政部门的农村低保对象与扶贫部门的扶贫“建档立卡”对象的台账比对和衔接，逐步实现信息数据对接共享。同时要建立健全相互衔接的三级信息体系，村要建立台账，乡镇要登记照册，县要有电子档案。民政、扶贫部门协同制定两项制度衔接的统计指标，建立农村低保、扶贫开发和贫困统计监测制度，不断规范相关统计信息的采集、整理、反馈和发布工作。 
       （十六）建立快速响应机制。 完善主动发现和快速响应机制，对急难事件“定责任部门、定责任人、定完成时间”，做到简单问题当场办、一般问题周内办、复杂问题联合办。落实“一门受理、协同办理”机制，建立统一受理社会救助申请的窗口,畅通农村困难群众求助的绿色通道,确保救助无盲区,真正做到急群众之所急、解群众之所难。 
       （十七）建立精准识别机制。 全面建立居民家庭经济状况核对机制，逐步把核对机制运用到农村贫困群众的识别和认定工作中，利用信息化手段加强社会救助申请家庭的收入、财产核查。严格履行社会救助申请、审核、审批程序，落实公示、听证制度，对农村贫困群众进行精准识别、精准帮扶、精准管理。 
       （十八）建立多方参与机制 。引导社工、志愿者、社会组织、基层组织积极参与社会救助保障扶贫工作，协助落实社会救助政策，为农村贫困群众提供社会融入、能力提升、心理疏导、资源链接、宣传倡导等多元帮助和服务。发挥村委会最了解农村贫困群众生活状况和救助需求的优势，指导其协助做好救助对象发现报告、申请审核、动态管理、政策宣传等工作，为农村贫困群众排忧解难。 
       （十九）完善工作保障机制。 进一步完善经费保障机制，积极争取上级财政资金倾斜支持，落实市、县级应承担资金，形成社会救助资金合力。加强县、乡两级社会救助经办机构能力建设，强化业务培训，提高业务能力，通过政府购买服务方式，根据农村低保对象比例量化配备工作人员，探索建设村（居）民委员会社会救助协管员队伍，进一步提高落实社会救助保障扶贫政策的能力。 
       （二十）建立舆论引导机制。 各地政府及民政、扶贫等有关部门要充分利用新闻媒体和基层政府便民服务窗口、公园广场、医疗机构、村（居）公示栏等公众场所，通过制作宣传画、发放政策一本通、开展现场咨询、现场办公等形式，组织开展有针对性的政策宣传活动，在全社会努力营造积极参与、支持农村低保与精准扶贫制度衔接的浓厚氛围。 
       （二十一）加强绩效考核机制。 将社会救助保障扶贫工作列入市、县民政工作年度目标管理的重要内容，细化考核指标、加大督促检查力度，促进社会救助保障扶贫工作落实。市级社会救助绩效考核工作中，将各县（市、区）落实社会救助保障扶贫情况列入重要考核指标。各级民政、扶贫部门加强对辖区两项制度衔接工作的督查，及时解决工作中出现的问题，确保衔接工作落实。 
       各县（市、区）政府需在2016年6月底前制定两项制度衔接的实施方案，实施进展情况及时上报市民政局、市扶贫和移民办。